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李迅

( 中國城市規劃設計研究院副院長,教授級高級城市規劃師。本學術對話主席 )

地下空間發展需要討論4個問題:一是大城市地下空間規劃設計運營方面有哪些創新模式;二是如何適應密路網和土地混合發展趨勢;三是軌道交通與樞紐相結合的地下空間規劃以及關鍵要素;四是如何提高公共地下空間品質與活力。地下空間發展需要關注3個主題詞:一是新時代國土空間;第二個是資源化;第三個是體系重構。

首先請各位專家做關于地下空間規劃的思考演講。

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陳志龍

( 陸軍工程大學教授,博士生導師。全國工程勘察設計大師。中國巖土力學與工程學會地下空間分會理事長 )
規劃實施是城市地下空間規劃面臨最大的問題。當前城市地下空間的專項規劃基本上沒有發揮作用,也就是說規劃基本無法得到實施,大部分城市地下空間專項規劃文本只有幾條能落實,做地下空間專項規劃是以完成任務為目的。
造成地下空間規劃不能實施的主要原因,一是城市地下空間規劃定位不明確,專項規劃的要求總體規劃的職能。二是城市地下空間規劃編制缺少技術方法和手段支撐,規劃編制沒有規范,深淺不一,指標無依據可循。三是地下空間規劃綜合性強,涉及土地、交通、市政、人防、公共服務設施等多方面,協調、統籌難度大。
如何讓城市地下空間規劃真正能實施,建議如下:
1、從空間規劃到資源規劃。地下空間是城市不可再生的資源,要從城市可持續發展的高度認識地下空間資源的重要性,做到開發與保護相結合,結合當前國土空間規劃體系的調整,將地下空間資源納入國土空間規劃體系,通過對地下空間資源的科學利用,解決當前城市發展中土地緊缺、交通擁堵、環境惡化、生態空間不足等問題,提高城市基礎設施的韌性,實現城市可持續發展。
2、對地下空間進行確權、確界、確用途。要在物權法中明晰地下空間的權屬;理清地下空間邊界,明確哪些地下空間資源可以碰,哪些不可以碰;明確地下空間分層,分層恰恰是地下空間規劃的特有內容,地下空間分層科學與否關系到地下空間布局結構的合理性。建立地下空間有償使用的制度,使地下空間的價值得到充分體現。
3、堅持地上地下一體化開發。結合新一輪國土空間規劃,明確地上地下空間的功能定位、布局結構,要將地下和地上規劃成為完整的城市規劃,實現“一張圖”,真正成為三維立體城市。 
4、強調地下空間適度開發。地下空間是寶貴的資源,地下空間資源要貫徹保護與開發相結合的原則,開發量要根據城市定位、規模等多方面科學預測,合理確定淺、中、深不同層面的地下空間開發規模,做到適度有序開發。

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束昱

( 中國城市規劃學會城市安全與防災規劃學術委員委員。上海市城市科學研究會副理事長。同濟大學地下空間研究中心原主任、教授,博士生導師 )

1、新時代國家戰略與地下空間資源化利用

(1)“國土空間”戰略與地下空間資源化管控。新時代自然資源工作的總目標是做好地下空間資源化利用,建設美麗國土、促進全面發展、增強資源惠民。要實施嚴管,建立自然資源集中統一管理體制是當務之急。地下空間是新型國土資源,要建立規劃體系并監督實施;要確權登記管理;統一標準、統一指標、統一平臺、統一方向;要開展“雙評價”;實施有償使用,要提高綜合管控能力。

(2)“軍民融合”戰略與地下空間資源化利用。“軍民融合”戰略賦予地下空間資源化利用的特殊使命就是“與城鎮建設、經濟建設和國防建設融合發展”,需兼顧人民防空要求;賦予人民防空建設的使命是“與國防建設、城鎮建設和經濟建設融合發展”,要平戰結合。

(3)“高質量發展”戰略與地下空間資源化利用。引導地下空間為城市更新再造提供新型國土空間資源,更好地實施城市功能設施的地下化擴容,提振城市建設的韌性與效能;釋放大量寶貴的地面空間,讓市民享受更多陽光、綠地、廣場,有效改善提升城鎮環境品質與國民生活質量。

2、地下空間資源化規劃體系重構——以上海為例

對標全球城市,以卓越全球城市為規劃目標的上海,“十四五”及未來愿景將趨向“人性化、系統化、網絡化、存量化、深層化、復合化、生態化、韌性化、綠色化、智慧化”發展,將全面提升空間價值和資源效能,引發地下空間資源規模化秩序化開發利用保護。上海市地下空間資源化規劃體系重構,需從規劃層次、類別、銜接融合中分析優化重構。  

(1)從規劃層次進行優化重構。宏觀層次,市國土空間規劃中地下空間資源開發利用保護的規劃內容及要求;中觀層次:市(區)地下空間資源開發利用保護專項規劃;微觀層次:重點片區(含新城、新區、重大工程建設區域等)地下空間詳細規劃(控制性、修建性、城市設計等)。

(2)從規劃類別與銜接融合中優化重構。需重點銜接和融合的專業規劃,包括:人民防空建設規劃、城市重要目標防護規劃、軌道交通規劃、綜合交通規劃、綜合防災規劃、海綿城市規劃、市政管線綜合規劃、地下綜合管廊規劃、城市有機更新規劃、歷史文化保護規劃、倉儲物流規劃、城市能源發展規劃、城市公共服務設施規劃、城市景觀風貌規劃等。不與這些專項規劃銜接和融合,就無法實現地下空間資源化開發利用的“多規合一”和“一張圖”管理。

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劉偉杰

( 上海市城市建設設計研究總院(集團)有限公司總工程師,教授級高級工程師 )

地下空間開發利用歷史從史前人類利用天然洞穴的雛形到1863年倫敦第一條地鐵的現代化工程標志,再到目前綜合樞紐、地下城、深層地鐵等大規模綜合開發利用階段。因涉及很多領域與專業,地下空間從總規、分區規劃、詳細規劃到工程實施階段會產生很多的變化和協調問題,基于地下工程不可逆性,規劃初始就要以實施為目標。

地下空間發展經歷了3個階段:獨立開發且功能比較單一的初始階段—→通過地下公共空間或通道形成綜合體的發展階段,如日本圍繞軌道交通的地下街開發—→有機整合、形成完整地下系統的探索階段,如天津于家堡商務區。

地下空間有3種開發模式:點式(獨立開發)、線式(綜合開發)、面式(整體開發)。在上海,前灘地下空間是以點線結合的綜合開發模式,以地鐵站為核心,沿線地塊設置地下人行連通和地鐵站形成地下連通系統;真如地下空間從大交通的概念論證地下道路的必要性,利用地塊地下建筑最外跨建設地下車行公共通道,構建快捷高效的交通體系,政府負責地塊外的連通道建設;世博B片區提出了地下空間“四個統一”:統一規劃、統一設計、統一建設、統一運營。整體開發做大基坑,結構建設最節約,出入口從原先按規范配置的56個減少到14個,實現了互聯互通、停車共享及出入口共享,通過停車位位置置換,設置了公共能源中心。遺憾的是統一運營沒有實現。

窄密路網地下空間開發建設要有交通優化、設施共享以及工程體共建共享的概念,通過對不同開發模塊圍護結構建設成本、空間布局合理性與經濟性、出入口數量與位置等綜合因素評價,小地塊獨立開發是最不利的,連片綜合開發建設效益評價最高。如果規避好出入口后對地面交通仍有影響,可以把出入口外移放到干路上。

窄路密網其本意不是要增加道路用地,“密網”的概念應與“開放式街區”相關聯,更多體現的是開放,增加的是為慢行交通服務的空間,從這個層面講,地下空間仍可以按250m×250m左右的街區尺度來整體開發建設。天津于家堡地下空間規劃通過交通仿真分析,發現小地塊獨立開發在上下班高峰期路網擁堵嚴重。從交通、服務、品質等需求出發,結合地鐵系統設置地下人行、車行、管溝地下分系統開發模式。天津西站綜合交通樞紐做了一個半敞開式的地下空間,把公交放在地下,避免汽車尾氣污染。

通過從規劃到實施的幾個案例,我認為地下相關專項必須是統一的,統一設計可以按系統設計,規劃時要考慮能夠分系統來設計,聯合建設要做好不同周期的協調,最后形成統一運營預案的協調機制。

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施慰

( 海口市自然資源和規劃局副局長 )

我有幸參與過上海世博會B片區等知名的地下空間開發實踐,結合在海口自貿區、自貿港建設的規劃管理經驗,對城市地下空間從規劃到實施的工作思路進行了總結,我認為:3個層面的息息相關、九大要素相互關聯,共同決定了地下空間規劃實施項目的成功與否。

首先是頂層架構層面,也就是站在政府或是規劃的角度,地下空間的規劃需要確定三大要素的內容,通俗的講就是人、地、錢的來源與關系。梳理好這三大要素是后續所有工作的基礎。第一大要素是主體,項目實施的主體,是政府、政府是平臺公司、還是引入大型開發商進行二級聯動,或者是央企自身形成代替平臺公司的相關職能,不同的類型主體對地下空間規劃實施的訴求和目的方向都有很大差異。第二大要素是權屬,現有規劃體系里的土地紅線是一個空間概念,紅線外與紅線內是權屬的分割,紅線外是公共部分。目前在我國,前灘的實踐走得比較靠前,但總體來說,產權的豎向分層出讓在國內依然處于一個摸索階段。第三大要素是資金,建設資金的來源可能是政府財政、企業自籌或是二者兼有。地下空間作為城市規劃建設中寶貴的戰略資源,其開發代價頗為昂貴。

其次是模式設定層面,建設的模式是連接頂層架構與操作實施的重要橋梁,是一個復雜的框架,重點也包含3個要素。第四大要素是界面,界面包含管理界面、豎向界面等。管理的界面有多種切分方式,主要與地下空間的各方權屬有關;豎向界面指的是地上與地下的界面,未來的土地總數、土地出讓時的豎向劃分、還有資產的歸屬等都與之有關。第五大要素是市場。對市場的考慮除了對招商、入駐企業的提前考慮,還應當進一步細化,包括入駐企業對于自身的一些特殊要求,比如銀行需要有自己的金庫等。第六大要素是規模,規模的含義包含定位與功能,地下空間的含義很豐富,對于具體項目而言,究竟是從人防到地下全面開發,還是僅作為地上開發部分的地下配套設施,又或是將地下空間作為重點來打造?這一步決定了地下空間在整個城市規劃中對社會起到什么樣的作用。在規模層面對各功能的體量應當經過科學的推敲,避免僅僅為了地下商業而去開發地下商業的情況。

最后是操作實施層面,主要也包含3個要素。第七大要素是管控制度,管控制度最重要的作用就是保證地下空間規劃的落地實施。目前常見的是通過編制地下空間實施導則來規定,在上海,地下空間的實施導則已經規定到很細的條目,以進一步輔助實際工作的開展實施。第八大要素是時序,在操作實施層面的時序安排上,建議還是要盡早考慮招商,招商要先行,因為在沒有入駐企業意向的前提下做出的地下空間規劃是比較盲目的。誠然,我們提倡規劃先行,但是對于不可逆的地下空間開發來說,明確未來的使用者,明確地下空間的具體需求是要擺在前面的問題。第九大要素是收益,在操作實施層面,對這一部分的考慮涉及到更長久的時期里收益與成本的關系。雖然頂層架構的作用大于操作實施,但所有的頂層設計都是為了解決實際問題,因此,對于這些要素的考慮也同樣重要。

總之,要真正達成地下空間的綜合開發,需要更全面完善的規劃管理機制與協調平臺。第一,地下空間規劃應當因地制宜,根據城市的實際情況做到量體裁衣;第二,招商先行,把運營管理的問題放在重要的位置,充分考慮市場的導向與需求;第三,規劃要解決模式問題,設計要解決操作問題。

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葉偉華

( 深圳市前海管理局規劃建設處處長 )

近年來,地下空間是國內開發建設的熱點,規劃很多很好,但除了一些重點區域和建設項目外,量大面廣的地下空間規劃實施并不理想。從規劃管理的角度來看,地下空間從規劃到實施還是有點遠。

從深圳前海地下空間的規劃建設經驗來看,實施主要存在4個問題:一是空間權屬不清晰,土地出讓方式不明確,地下空間因不能超用地紅線導致難以建設;二是地下空間的互聯互通很難,最多也是通道的連通;三是地下空間受地上開發影響很大,很難同步整體開發;四是法律法規體系不健全,雖然國家有上位法,但都是原則性的規定,規劃管理體制,主管部門不明確。

深圳在地下空間方面有很多創新和探索,2008年出臺了《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》,是全國第一個專項法規,但可操作性不強。10年后進行了修訂,一是重點建立地下空間規劃體系,二是明確地下空間土地的權屬和出讓方式,三是加強地下空間的互聯互通。但這個辦法還一直未頒布實施,一些具體規定已體現在2018年7月政府發布實施的《完善國有土地供應管理的若干意見》中,如明確規定地下空間土地如何確權、如何出讓,如規定“連接兩宗已設定產權地塊的地上、地下空間。該空間主要為連通功能且保證24h向公眾開放的,按照公共通道用途出讓,允許配建不超過通道總建筑面積20%的經營性建筑,若配建超過20%的經營性建筑,超出部分產權歸政府所有;該空間無法24h向公眾開放的,按照建筑主體功能出讓。連通雙方為不同的主體,需經雙方協商一致”,為地下空間實施提供了有力的法規政策支持。如前海兩項鄰宗地之間為一條支路,兩宗地均為同一家建設主體,建設主體希望結合軌道站點和商業動線,形成有商業富有活力的一體化地下空間,但之前因不能超出用地紅線而未能建設。上述規定推動了兩宗地之間支路下方的地下空間的可利用或連通,規劃得以實施。

總之,地下空間從規劃到實施,首先需要明確的法規和政策,特別是要有鼓勵性政策支持:其次要明確土地權屬和出讓方式,否則就是“空中樓閣”而無法落地;最后要明確規劃管理體制、管理部門以及權責分工。土地確權是核心。

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孟然

( 天津于家堡投資控股(集團)有限公司戰略規劃部部長 )

如果用一句話形容于家堡的話,那就是:把城市空間做到極致。在于家堡,城市規劃、城市設計、交通、市政、建筑、景觀、地下空間,猶如一臺精密儀器,環環相連,絲絲入扣;猶如貝多芬第九交響樂,氣勢恢宏,匠心獨具。

于家堡地下空間特點簡單說,就是創新、協調、綠色、開放、共享。

1、創新。主要體現在城市更新——于家堡曾經布滿碼頭、廠區、老舊住宅區,是濱海新區城區的一部分,隨著新區開發開放全面提速,高鐵、隧道、地鐵、樓宇、市政馬力全開,同步啟動規劃建設;全新理念——窄街廓密路網下的大規模地下空間開發;全新管理——統一運營、分層產權。

2、協調。體現在3個方面,一是多主體的協調:高鐵、地鐵、隧道、橋梁、建筑、市政、景觀多建設主體,大兵團作戰,時間與空間上的競爭無處不在,協調至關重要;二是多界面的協調:窄街廊密路網遭遇地下空間,項目間幾乎是無縫對接,沒有足夠的退線作為緩沖區,界面管理難度極大;三是多專業的協調:規劃、交通、市政、景觀、建筑、結構、給排水、暖通、電力、精裝,上百家規劃設計單位、甲方設計管理人員達30余人。 

3、綠色。一是超前謀劃、合理預留,按照城市總體規劃,結合于家堡金融區立體架構、復合功能的規劃特點,制定了地上地下工程一體化建設的開發的策略,節省工程造價,節省建設周期。二是綠色建筑、低碳技術。以綠色理念指導城市設計,以綠色建筑構建綠色城市。確保所有項目實現預定的綠色建筑目標,區域綠色建筑覆蓋率100%,高星級綠色建筑超過40%。

4、開放。一是體現在兼容性,于家堡起步區地下空間的規劃建設,是分期完成的,事實證明,這種設計、技術標準,適用于大多數項目,為日后新項目與地下空間的兼容奠定了基礎;二是拓展性,為了便于新項目連通,現有項目預留了大量的連通口、過街通道,避免新建地下空間對隧道、主干道的不利影響;三是新材料、新技術、新工藝的應用。因地制宜采用外墻保溫、熱回收、低反射玻璃、透水地面、屋頂綠化等技術,減少全生命周期的建筑能耗。對建筑材料、機電設備等,根據用途和性質,分別采用中國節能標識、中國環境標識產品,提高樓宇運行能效和室內環境質量。

5、共享。在上位規劃的窄街闊、密路網、連續街墻、十字商業步行街的框架下,對城市公共空間尺度進行深入研究。打造尺度宜人的街道、城市廣場,提供市民工作、休憩的人性化環境。堅持“低碳交通、公交優先、鼓勵步行”理念,整體設計慢行交通系統、地下商業街及地下空間,便利市民與游客工作、生活、健身、休閑、觀光。

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翁德耀

( 廣州地鐵設計研究院股份有限公司副總工程師,高級工程師 )
軌道交通承載疏解城市交通、優化城市功能格局的關鍵作用,與地下空間規劃、設計、建設密不可分,相輔相成。隨著城市功能的發展以及軌道交通線網的構建、發育與拓展,廣州市軌道交通與地下空間的發展設計在20年時間里大致分為3個階段:
第一階段:站點時代。線網構建起步,滿足基礎客流運輸,解決交通出行需求,地下空間利用主要體現為結合站點內部自然形成空間的被動式結合。
第二階段:網絡時代。線網發育成型,軌道交通基本覆蓋城市主要功能片區,地鐵車站主動與周邊地下空間進行銜接,有意識地為未來開發預留接口條件。
第三階段:樞紐時代。線網拓展融合,站城一體。伴隨廣州中心樞紐城市定位的明確,集合多種交通模式及大運量客流的多線換乘站點升級為樞紐節點,形成彼此之間聯系更加緊密的地上地下空間一體化體系。其關鍵點主要包括以下6個方面:
1、能量核孵化。樞紐站點促進客流的發展需求,通過經營性策略對地塊提出集中整合、統一規劃的需求,帶動整個片區發展,將樞紐作為片區功能更新發展的驅動核心,以地下空間作為城市脈絡,同步調整開發容量、整合用地邊界,通過兼容性用地來解決規劃實施路徑,將城市功能片區升級打造為城市發展核心與活力中心。
2、地上地下一體化。軌道交通站點納入更多的公共交通銜接需求,完善交通銜接體系,強化垂直空間的紐帶作用,形成以站點為核心的零換乘立體交通骨架,地上功能向下輻射、地下功能向上延伸,形成無縫銜接的一體化城市復合利用空間,強化城市空間的多樣性與融合性。
3、公益性拓展。軌道交通在運營服務之外,更需要體現其服務公眾的社會性,通過落實加密公服配套、整合便民設施、完善24h市政過街通道等內在功能的需求,使地下空間的功能業態升級為“文商公服綜合體”。
4、一體化實施策略。通過制定實施細則,明確政府職能部門職責,對地下空間進行分層確權,以立體控規進行管理,保障實施。
5、提升出行幸福感。完善出行體驗,引入人群全覆蓋的無障礙銜接專項規劃,完善軌道交通組織銜接的核心功能。
6、精細化設計,提升完整度。結合城市景觀對地鐵設施與市政工程進行系統化整合;擴大地鐵站廳融合站點與地下空間之間的城市灰地、提升車站對周邊地下空間的客流輻射與引導;整合軌道交通、地下隧道、人防工程、綜合管廊等功能載具,形成“立體交通體系+空間集約建設”的地下市政空間。
以上是我們以樞紐為核心、對站城一體化背景下軌道交通與地下空間設計方面的一些探討。

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蔣應紅

( 上海市城市建設設計研究總院(集團)有限公司院長,教授級高級工程師。本學術對話召集人 )


多個行業,涉及市政建設、管理部門與私人的權限與利益,由于我國地下空間規劃編制與法規體制建設總體起步稍晚,目前地下空間建設以橫向管理為主,缺乏體系上的融合,從資源規劃與管理創新層面亟需建立體制機制保障的地下空間頂層設計體系。

一是規劃體系的創新。在國土空間規劃開展頂層設計、制定框架時期,非常有必要及時把城市地下空間規劃體系納入到國土空間規劃體系內。明確該區域地下資源環境承載力,避免無序的開發利用;明確重點地區空間資源集約高效利用,加強地上地下一體化立體國土空間資源的綜合開發利用。結合物權法等法規,明確地下分層土地權屬,可以研究立法確立30m以下為國有,以保障未來城市地鐵等重要基礎設施的實施。“規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱”,地下工程規劃與決策錯誤的代價是巨大的,因此,規劃體系的保障是前提和關鍵。

二是管理體制機制的創新。一些城市編制了地下空間開發利用規劃,但地下空間開發利用還是初級方式。原因如下:缺乏下一層次地下空間控規編制體系的控制引導;缺乏相應的規范、法規體系的約束與指導;規劃與建設實施脫節。地下空間實施案例證明,科學合理的規劃編制是首要,有效的管控是基礎,還有實施運營層面的響應。因此,權責清晰的管理與實施機制創新來保障規劃實施非常重要。

三是行業、專業的融合創新。地下空間規劃涉及到多行業領域,行業之間的分隔以及缺乏融合性的標準、規范,會導致規劃制定依據不明確。比如,現行軌道交通工程規范中對軌道規劃控制線規定,新建線路是120m控制范圍,已建區是100m,實際上軌道線路兩側100~120m兩側沒有建設的情況幾乎沒有。因此,行業規范、專業方案的融合非常必要與迫切。

四是創新平臺建設。地下空間開發利用與城建、國土、規劃、人防、消防、抗震、防洪、綠化、環保、水電、國防、文物保護等行政管理與執法部門都有密切關系,需要建立智慧化地下空間信息管理平臺、協同審批平臺與共享機制,理順規劃編制、管理、建設、運營各階段流程與審批權限,提高決策的科學性與快速反饋機制,保障城市生命線工程安全與重點地區國土空間的立體綜合化開發利用。

綜上所述,地下空間創新規劃發展十分迫切需要頂層設計,具體包括:完善與融入國土空間規劃編制體系;制定專業融合的地下空間規范標準體系;創新地下空間開發利用與運營管理法律法規體系;建設地下空間管理審批機制協同與智慧化管理雙平臺。

李迅:

地下空間從規劃到實施有多遠?實現了統一規劃、統一設計、統一建設、統一管理的“四個統一”,地下空間從規劃到實施的距離就不遠了,沒有“四個統一”就很遠很遠。如果地下空間規劃實施不了,從規劃到實施的距離就是飛鳥和魚的距離。若能實施就是近距離,當然也不可能是零距離。“四個統一”在天津于家堡一個很好的經驗就是采用了超大基坑來進行街坊的連通。
大城市地下空間規劃設計運營方面有哪些創新模式?從地下空間規劃到地下資源規劃的概念建立就是一種創新理念。創新同樣需要系統考慮。地下空間需要適度開發,不是大規模開發。創新包括了從法規層面,進行協議出讓。地下空間規劃需要先做頂層設計,先規劃后建設,規劃引領。創新還包括立體性的控制性詳細規劃,有地上和地下兩部分內容。地上控規有一套規則,地下控規也需要有一套規則,包括圖紙。它形成一個“三位一體”的綜合空間,地鐵樞紐、地下空間、地上業態一體化設計。交通樞紐站很復雜,需要統籌規劃,包括交通井設計。
地下空間規劃還有一個原則叫平戰結合。人防工程的要義在互聯互通。最后還有檔案管理工作。基礎資料缺乏就會產生挖到別人地下空間的事情。


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  • 分 類: 地產
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  • 時 間:2020-04-30 10:25:53
  • 標 簽:地產
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